Poder e Contrapoder
Inflexões e reflexões sobre a relação entre China e América Latina
08/01/2019 12:42
Nos próximos anos, a China e a região da América Latina e Caribe (ALC) terão pela frente uma importante prova de maturidade em suas relações. Em primeiro lugar, ambas as partes deverão dialogar para transformar a natureza de seus vínculos no âmbito econômico e comercial em algo capaz de gerar maior valor agregado para todos. Há consciência, de um lado e do outro, sobre a importância deste assunto, para não repetir neste Século XXI – e com um ator geopolítico que ainda tenta reivindicar seu lugar como parte natural e legítima da cooperação Sul-Sul – modelos de triste recordação, que nunca puderam modernizar a região, especialmente a velha especialização primária-exportadora que tão negativamente afetou os países latino-americanos, atrasando a industrialização. Mas apesar dessa consciência e inclusive da vontade, as inércias também são poderosas, e se não são evitadas poderiam estragar a oportunidade histórica que uma renovada relação entre China e ALC representa.
Aliás, o fato de que a China se encontre na última etapa do seu processo de modernização gera tensões, tanto internas como externas – estas últimas são observadas mais claramente na disputa com a potência hegemônica, os Estados Unidos, que durante a administração de Donaldo Trump definiu a China como seu principal rival estratégico.
A soma de tensões originada nas relações sino-estadunidenses terá um severo impacto no continente americano. Além dos efeitos da guerra comercial em curso e do futuro incerto, a imposição de uma primeira cláusula anti China, que os Estados Unidos inseriram no acordo econômico com Canadá e México, terá importantes projeções em todo o mundo, incluindo a região latino-americana e caribenha, pois indica qual será o modelo a seguir por Washington a partir de agora. Atualmente, a China – que “não é uma economia de mercado”, segundo a Casa Branca – mantém negociações para chega a acordos de livre comércio com 27 países, alguns dos quais pertencem à região. Nem os Estados Unidos, nem a União Europeia, nem o Japão reconhecem a China como uma “economia de mercado”. Apesar de o gigante asiático praticar a planificação e o mercado – mesmo que sujeito às decisões do Partido Comunista Chinês (PCCh), só são economias de mercado, segundo os países desenvolvidos do Ocidente, aqueles que obedecem ao dogma liberal.
Por outra parte, as diferenças com Taiwan, que têm importante projeção na região centro-americana, também trará um impacto nos anos que virão, devido às ameaças lançadas por Trump aos países que se aproximaram diplomaticamente de Pequim nos últimos tempos. Por enquanto é só um aviso aos navegantes. Se o Partido Democrático Progressista continuar governando em Taipei após as eleições presidenciais e legislativas de 2020, a um ano do primeiro centenário de fundação do PCCh (2021), e persistindo o apoio utilitarista dos Estados Unidos, as tensões políticas e estratégicas seguirão crescendo, afetando inevitavelmente a nossa região, especialmente o Caribe.
O mesmo poderíamos dizer do incremento nos intercâmbios militares latino-americanos com a China, especialmente os de alto nível, em matéria de formação, tecnologia e equipamentos.
Nesse contexto, os países da ALC terão que decidir se essa é ou não uma oportunidade para dar um novo impulso ao seu desenvolvimento, e também para ganhar soberania, optando livremente sobre o seu futuro, sem as condicionantes do passado que hipotecavam suas escolhas, fossem elas corretas ou não. A projeção regional das tensões estratégicas entre as duas principais economias do mundo deverá ser intensa. A ALC viverá bem de perto as consequências de algumas decisões, e provavelmente alguns países se verão forçados a escolher um dos lados.
Por isso, a ALC deve ser igualmente consciente dos riscos de sua relação com a China. A Iniciativa do Cinturão e Rota da Seda (ICR), ligada ao grande projeto da Nova Rota da Seda, encontra aqui uma receptividade que vem em aumento, também pelo próprio interesse da China em equilibrar a pressão em seu entorno geopolítico imediato realizada pelos Estados Unidos. As necessidades de infraestrutura da nossa região e a aposta de Pequim neste domínio sugerem uma convergência de interesses que exige uma racionalização e transparência capazes de submeter a agenda bilateral ao escrutínio público; do contrário, o mal endêmico da corrupção, em suas diversas formas, poderia se agravar, jogando no lixo uma grande oportunidade. A ALC deve priorizar seus próprios interesses, e evitar ser refém das tensões sino-estadunidenses.
Interesses em equilíbrio
É fato constatável que as relações entre China e América Latina continuaram crescendo em importância nos últimos anos. Em primeiro lugar, por suas próprias dinâmicas internas, e pela acelerada transição de uma variável predominantemente comercial a outros aspectos mais plurais e enriquecedores; mas também devido às suas repercussões hemisféricas e globais, e pela política mais assertiva que a China vem aplicando em sua ação exterior nos últimos anos. Ambos os elementos convergem em um cenário de mudanças condicionado igualmente pelos efeitos da alternância política em governos importantes da região.
Esse magma de acusações e tendências, e as reações que isso provoca em diversos atores geopolíticos, começam a gerar desconfianças e percepções negativas sobre a China, antes vista com admiração ou indiferença. O foco agora se abre, de forma que já não atende somente às propostas de negócio consideradas simplesmente atraentes ou “equitativamente benéficas”, segundo o discurso chinês, fazendo com que ambas as partes devam considerar também os efeitos de suas decisões em termos estratégicos, sobretudo com relação aos Estados Unidos e a política de sua atual administração.
A idoneidade e as “intenções ocultas” das propostas, as condições de trabalho e o impacto ambiental são hoje manifestações de cautela, quando não de desgosto, que parecem crescer em alguns países nos quais a China pode ser associada às injustas relações políticas e comerciais da América Latina com outros países poderosos. Este é um dado cada vez mais frequente na região por parte de estudiosos do fenômeno.
Os elogios às “soluções chinesas” são relativizados através do elemento “local”, para estabelecer a conveniência de uma relação na qual o poder de negociação é reconhecido por todos como assimétrico, e por isso os governos e as sociedades da América Latina pedem maior transparência e aceitação das leis nacionais. Veja-se, por exemplo, o informe emitido pelas organizações de cinco países latino-americanos a propósito do impacto ambiental dos investimentos chineses.
Desde o XIX Congresso do PCCh (2017), a estratégia do governo chinês aponta a propiciar um maior impulso às suas relações internacionais, o que foi precedido, em termos práticos e discursivo, por um novo documento sobre Políticas para a Região da ALC (2016), que complementa o anterior (2008). Seriam cinco os pilares que deixam claro a crescente importância dos vínculos entre ambas as partes: 1) a publicação do primeiro documento sobre Política para a Região da ALC, em 2008; 2) a visita do primeiro ministro Wen Jiabao à Cepal (Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe), em 2012, na qual anunciou uma nova etapa nas relações da China com a América Latina; 3) o marco de cooperação 2015-2019 proposto por Xi Jinping em 2014, durante a primeira cúpula de líderes da China e da ALC, realizada no Brasil; 4) o Plano de Cooperação 2015-2019, adotado em 2015, durante a primeira Reunião Ministerial do Foro China-CELAC (Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos), celebrada em Pequim; 5) a turnê oficial do primeiro-ministro Li Keqiang em 2015, na qual passou por países como Brasil, Chile, Colômbia e Peru, além da sede da Cepal, em Santiago, onde afirmou que apesar da desaceleração do crescimento econômico da China e da ALC, a contribuição do seu país com a região cresceria nos próximos anos. O novo documento sobre a política chinesa para a ALC, de 2016, sintetiza essa trajetória e agrega novidades à relação.
Em janeiro de 2018, realizou-se a segunda reunião ministerial do Foro China-CELAC, que acrescentou um dado novo e relevante, a “extensão natural” à região da Iniciativa do Cinturão e Rota (ICR), não contemplada inicialmente – ao menos de forma pública. Uma declaração especial deste foro estabeleceu a ICR como a palavra de ordem na nova etapa das relações bilaterais. Aliás, a China já assinou um memorando de entendimento a respeito com uma dezena de países da região, como acontecia antes com o estabelecimento de associações estratégicas, para criar um “círculo de amigos” mais próximos da China na zona. Entre eles estão: Bolívia, Antígua e Barbuda, Trinidad e Tobago, Guiana, Equador, Costa Rica e Panamá, entre outros.
No marco da Associação de Cooperação Integral China-ALC, Pequim agora fixa como prioridades a cristalização de uma relação baseada na confiança política, a construção conjunta da ICR incluindo a região ao multilaterialismo e à defesa do livre comércio; a diversificação e o fomento dos intercâmbios comerciais. Esses são, hoje em dia, os eixos determinantes da relação.
O propósito de incorporar a ALC à estratégia global da China encontra na região uma posição de certa afinidade que Pequim tem mimado tanto no marco bilateral como através da incorporação progressiva aos foros regionais nos que participa.
Por outra parte, embora a China tenha sua própria estratégia de desenvolvimento, também reitera que pretende articulá-la com os demais países. O presidente argentino Mauricio Macri, por exemplo, apesar da relação ambivalente que mantém com a China, propôs que a Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana fosse acoplada à ICR. A China aceitou a proposta. Veremos até onde isso é possível. Em Santiago do Chile, no plano de ação 2019-2021 acordado com a CELAC, se planteou uma linha transoceânica de transporte que seria articulada com a ICR. Tudo isso em um contexto de ativa reclamação por um papel de destaque sobressalente para a China na industrialização da região, uma espécie de segunda pista da ICR.
Para muitos líderes latino-americanos, a ICR representa uma oportunidade para desenvolver a infraestrutura da região, incrementar o comércio e atrair investidores, embora isso não signifique necessariamente a eliminação dos desequilíbrios estruturais das relações econômicas com a China de uma forma imediata. Nesse balanço, com tantos aspectos positivos, também devemos incluir a virtualidade do esquema centro-periferia, as assimetrias mútuas, a concentração comercial em poucos produtos e a dependência financeira que marca a relação da China com alguns países da região, fatos longamente constatados por ambas as partes e por terceiros com interesses na zona.
Em qualquer caso, a China, por interesse próprio, pretende favorecer a infraestrutura viária, ferroviária e comunicacional, atendendo a demanda de financiamento e assistência técnica para os projetos relacionados com a região. Os interesses da China neste sentido competem com os de outros atores geopolíticos, como a União Europeia e os Estados Unidos, que vão perdendo posicionamento estratégico, assim como acontece com alguns países da região em relação às grandes potências.
No âmbito político-estratégico, em tempos de Xi Jinping a relação da China com a região está enfocada na construção de um “destino comum e compartilhado”, algo que não será de todo fácil, tendo em conta que, com a independência dos vínculos comerciais, os laços culturais com outras potências são muito mais poderosos e de longo prazo do que a oferta econômica e financeira chinesa poderia supor.
Esse comprometimento com civilizações que possuem valores distintos se completa com ideias contraditórias a propósito do sistema político. E não podemos ignorar que, até agora, o tom das relações se sustenta em uma reiteração das dinâmicas centro-periferia já citadas, com o incremento da dependência da ALC a respeito da China, um esquema que os países da região teriam interesse em modificar. Por enquanto, não é um impedimento para o desenvolvimento de vínculos, mas todos esperam que o compromisso com sua superação se torne realidade de forma progressiva no marco de uma cooperação Sul-Sul não sempre admitida pacificamente por todos. A China é um país do Sul? Os chineses insistem nessa retórica, exaltando as constantes históricas que unem o país à região, mas há uma corrente de pensamento, na América Latina e fora dela, cada vez mais influente, que nega essa ideia abertamente, por se tratar da segunda maior economia do mundo, e tendo em vista a sua realidade atual e expectativas.
Em suma, é importante constatar a existência de uma massa de interesses importante entre a China e a ALC (habitualmente referidos à complementariedade geral de ambas as economias), apesar de não está claro que isso seja suficiente para cimentar uma aproximação global entre ambas as partes, tal como os chineses sugerem nesta fase. Ou seja, a China pretende que a definição desses interesses e a construção de uma relação mais estreita produzam uma aliança transcivilizacional sobre essa base, deixando de lado as contradições. Por outra parte, em razão das mudanças na estratégia exterior dos Estados Unidos, e talvez da União Europeia também, a aproximação da China à ALC pode trazer consigo problemas importantes na relação com outros países relevantes e com influência substantiva na região, o que desenharia, no futuro, um mapa de tensões nada desprezíveis.
Na falta de uma evolução maior, a disparidade dos interesses políticos, comerciais, financeiros e culturais dos países da ALC em suas relações com a China não parece, hoje em dia, ser suficiente para eclipsar as relações que estes mantêm com os Estados Unidos ou a União Europeia. Por enquanto, a música soa bem, mas as muitas promessas que soam no ambiente terão que ser concretizadas no futuro. Enquanto esse caldo de cultivo não se torna mais denso, a expectativa de uma relação mais estreita fica suspensa, e é provável que a ALC se movimente em tal sentido, extremando sua cautela em paralelo às advertências feitas por outros países, em especial os Estados Unidos.
A dinâmica comercial
Quando a China adoptou a política de reforma e apertura, em 1978, seu comércio bilateral com a América Latina e o Caribe (ALC) era de somente 736 milhões de dólares. Hoje, o país é o primeiro ou o segundo sócio comercial da maioria dos países da região. No ano de 2017, o comércio bilateral entre nossos países e o gigante asiático foi de 257,8 bilhões de dólares, com as exportações à China ficando em 130,8 bilhões e as importações provenientes da China sendo os outros 127 bilhões. Segundo Pequim, seu superávit foi de 4 bilhões, muito longe dos 67 bilhões afirmados pelos Estados Unidos.
O presidente chinês Xi Jinping prometeu impulsar as importações, anunciando planos para adquirir bens e serviços por mais de 10 trilhões de dólares nos próximos cinco anos. Isso representa uma grande oportunidade para as empresas exportadoras latino-americanas.
Nos últimos anos, a China tem alterado a dinâmica comercial da ALC. O comércio bilateral, graças à disparada dos preços das matérias primas, provocada grande demanda, foi o principal fato de crescimento da região em tempos recentes. A partir de 2014, a economia dos países em desenvolvimento se esfriou e o valor do intercâmbio entre a América Latina e a China se reduziu durante três anos consecutivos. Não obstante, em 2017, o valor das exportações latino-americanas voltou a crescer com intensidade, chegando a um crescimento de 25% e se aproximando do máximo histórico de 2013, segundo a Cepal. Efetivamente, este também foi o ano em que as importações provenientes da China aumentaram em 30%.
O comércio com a China é muito importante para a ALC. É um fato inegável. A relação mostrou um grande dinamismo, sobretudo no período entre os anos de 2009 e 2011. Entretanto, se observamos o lapso entre 2011 e 2013 veremos uma redução dos ritmos de crescimento. O déficit comercial da região com a China cresceu ao longo destas duas últimas décadas, embora a situação nas sub-regiões seja diferente: o México, a América Central e o Caribe são os principais responsáveis pelo déficit comercial, enquanto a América do Sul mostra uma balança bastante equilibrada, basicamente pelos superávits de Chile, Brasil e Venezuela.
Qualitativamente, as relações sofrem com os desequilíbrios: saldo deficitário, exportações ligadas a produtos primários, importações baseadas em produtos manufaturados de baixa e média intensidade tecnológica, para citar alguns dos problemas. O comércio entre as duas partes é claramente interindustrial e a cesta exportadora da ALC à China é muito menos sofisticada que a exportada ao resto do mundo. O intercâmbio com a China continua sendo basicamente de matérias primas por manufaturas.
Essa combinação de considerável presença de produtos primários e poucas empresas exportadoras, em comparação com outros mercados, evidencia que a composição do comércio pode levar a uma desindustrialização da América Latina. Isso se deve ao fato de que as exportações estão levando a uma reprimarização da economia, e também porque a competitividade das manufaturas importadas da China coloca em risco a produção industrial local.
Segundo a Cepal, cerca de 10% das exportações de bens da região em 2017 teve como destino a China, enquanto que dali procedia 18% das importações. Se mantida essa tendência, a China em breve superará a União Europeia como o segundo principal comprador de produtos latino-americanos, atrás dos Estados Unidos, que em 2010 já havia cedido o primeiro lugar como o principal exportador à ALC.
Se supõe que os produtos agropecuários da região seriam, aproximadamente, uma terceira parte dos alimentos importados pela China. Nos últimos dez anos, as exportações agroalimentares da ALC à China aumentaram em 13%, tendência que se explica pelo aumento dos embarques do Cone Sul à China. A ALC possui mais de um quarto das terras cultiváveis e um terço dos recursos de água doce do mundo. Também é a região com maior potencial para incorporar novas terras à produção agrícola. A revolução dos hábitos de consumo da população chinesa mostra um claro potencial neste âmbito.
O principal problema é que o intercâmbio comercial da América Latina com a China ainda é consideravelmente deficitário. Os únicos países que apresentam superávit comercial são Brasil, Chile, Venezuela e Peru, graças à exportação de matérias primas que, no conjunto da região, representam 26% das importações agropecuárias chinesas.
Investimentos e empréstimos
Em 2016, os investimentos estrangeiros na América Latina caíram sensivelmente, e no mesmo ano a China se tornou o segundo maior país investidor, depois dos Estados Unidos. No ano seguinte, o país asiático já representava cerca de 15% dos investimentos estrangeiros totais na região. As aquisições chinesas se limitam a alguns poucos setores: essencialmente, energia e mineração. Esse dado demonstra que, por enquanto, a China centra sua estratégia na região nos recursos naturais e no abastecimento do mercado energético. Em tal sentido, Brasil, Peru e Argentina concentram mais de 80% dos investimentos chineses desde 2005.
Segundo dados da Cepal, os principais receptores de financiamento foram Venezuela, Brasil, Equador e Argentina, todos eles países com importantes jazidas de hidrocarbonetos. A maior parte dos empréstimos foram para desenvolver infraestrutura, extração de hidrocarbonetos e distribuição e geração de energia.
Em total, na última década, os investimentos chineses na região aumentaram em 25 bilhões de dólares, alcançando um total de 241 bilhões. Segundo o anunciado pelo presidente Xi, serão acrescentados nos próximos anos outros 250 bilhões. A respeito dos investimentos diretos na região, as taxas de crescimento chinesas superam com folga as da União Europeia e dos Estados Unidos.
A China tornou o principal banqueiro da ALC e os empréstimos chineses representam a salvação para países com baixa qualificação de crédito – Venezuela, Argentina e Equador, por exemplo. Ademais, não trazem consigo condições políticas, como as que costumam estabelecer o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial, que associam suas ajudas à aplicação de programas de austeridade e ajustes fortemente rejeitados pela população. A China, por sua vez, desembolsa grandes somas e garante um trâmite rápido, além da possibilidade de amortização a longo prazo. Entre as compensações, é preciso dizer, exigem a compra de equipamentos e o emprego de pessoal chinês, ambos fatores de tensão. De qualquer forma, Pequim também aceita a modalidade de atrelar a concessão do crédito ao fornecimento de produtos básicos (principalmente petróleo e minérios), o que ajuda a mitigar os riscos.
Um primeiro balanço
Quatro fatores explicam o interesse da China pela região da América Latina e do Caribe: o acesso a matérias primas, o acesso a mercados para exportar seus produtos, o avanço no reconhecimento do princípio de uma só China e o estabelecimento de uma aliança estratégica com os países da ALC para conseguir seu apoio em foros multilaterais.
Pequim enfatiza que os países da ALC são sócios “naturais” de cooperação, atendendo a complementariedade de suas economias e o carácter igualitário de suas relações, marcadas pelo respeito às escolhas soberanas do sistema político e da via de desenvolvimento.
O comércio anual entre ambas as partes se mantém estável, por cima dos 200 bilhões de dólares. Seu valor em 2017 ficou ligeiramente abaixo do máximo histórico de 268 bilhões (registrado em 2013). A China espera superar os Estados Unidos como maior economia do mundo até 2030, o que significa se tornar também o primeiro sócio comercial da região. Segundo a Cepal, na primeira reunião do Plano de Cooperação CELAC-China para o período entre 2015 e 2019, as partes expressaram a intenção de duplicar o intercâmbio comercial para o ano de 2025. Assim, a carga de investimentos chineses diretos na região superaria os 200 bilhões de dólares. Já existem mais de 2 mil empresas chinesas operando na zona. Essa dinâmica agrega uma sólida energia à relação, que poderia se aperfeiçoar se a China efetivamente se envolve de forma destacada no processo de industrialização continental.
Além disso, a melhora das conexões terrestre e marítima entre a China e a ALC se baseia em uma premissa essencial, que pode facilitar a consolidação de um grande mercado aberto. Logo, para garantir a autonomia econômica da região, é indispensável que a China participe dos planos de desenvolvimento industrial que visem concretizar uma via específica, baseada na inovação. Somente a China dispõe hoje da vontade política e dos meios necessários para superar o gargalo regional da falta de indústrias competitivas.
Mesmo antes da chegada de Donald Trump ao poder, a China enfatizou que a região tem uma importância estratégica para o seu desenvolvimento, e que seu compromisso para com ela é de longo prazo. Em consequência, Pequim passou a adotar toda uma estratégia bastante coerente que aponta a esse rumo. Por outro lado, na América Latina não existe uma estratégia regional para a relação com a China. Do lado chinês, há uma ação planificada, sem improvisação por parte do Estado e do PCCh. Nesse marco, sua ação denota que não toda a região da ALC tem a mesma importância, depende dos interesses envolvidos.
Do ponto de vista político (com fortes implicações econômicas), o problema mais sensível é a Venezuela. Recentemente, Caracas decidiu fixar o preço de suas reservas de petróleo em yuanes, e não em dólares, o que foi interpretado como uma medida desesperada devido à situação de asfixia que o país vive. Embora isso ilustre a crescente influência da China e seu potencial para desafiar os Estados Unidos de uma forma diferente ao foco tradicional, as dificuldades econômicas e políticas que ameaçam o país sul-americano são objeto de preocupação para Pequim. A visita de Nicolás Maduro à China, em setembro de 2018 resultou em uma mudança de atitude, visando garantir o bom destino dos empréstimos que iriam parar diretamente nos cofres de determinadas empresas. Ainda assim, cresce a preocupação pelo efeito das medidas de represália dos Estados Unidos sobre as empresas chinesas estabelecidas na Venezuela, ou que colaboram na sustentação do governo de Maduro.
A China não mostra interesse em exportar seu próprio modelo político, econômico ou social. Isso “tranquiliza” alguns líderes regionais, mesmo sabendo que existe a intenção chinesa de se estabelecer como a potência alternativa do sistema internacional. As relações com a China ajudam os países a terem uma nova opção de impulso a modelos nacionais de desenvolvimento, e também para assentar uma ordem mundial multipolar.
O problema de Taiwan
Um total de 176 países reconhecem o princípio de uma só China. Dos 17 que reconhecem Taiwan como país, nove estão na região da América Latina, dos quais um deles faz parte da América do Sul (Paraguai). Devido às tensões existentes entre Pequim e Taipei, a pressão sobre os aliados deste último na ALC passa a ter uma maior importância.
O último caso de mudança de parecer foi o de El Salvador. O governo chinês prometeu fazer do país o novo centro de distribuição dos seus produtos chinos para toda a região. O projeto incluiria um porto capaz de receber um milhão de containers todos os anos, quatro parques temáticos e quatro centros relacionados com a economia. A transformação se daria em uma faixa litoral de quase 3 mil quilômetros quadrados, o equivalente a 12% do território do país. Os direitos de exploração outorgados por El Salvador à China durariam um século. Ao mesmo tempo, a China contempla a construção de um porto em Honduras (que reconhece Taiwan), na costa atlântica, conectado ao porto salvadorenho através de uma ferrovia, criando assim um canal seco entre os dois oceanos. Ademais, 80% dos empregos gerados por esse projeto seriam para cidadãos dos dois países.
O impacto dessas iniciativas na zona pode ser imaginado. Honduras, Guatemala, Nicarágua e outros países poderiam dar o passo de abandonar o apoio a Taiwan. Não obstante, a reação hostil dos Estados Unidos – sem precedentes, pois até agora havia permanecido basicamente indiferente às mudanças, nessa relação – sugere advertências sobre as consequências no trato com Washington. A Casa Branca chamou a consultas os seus embaixadores na República Dominicana, no Panamá e em El Salvador, para evitar que se produza mais “deserções”, o que agravaria o isolamento diplomático de Taiwan, e principalmente, significaria um aumento da influência chinesa na região. Talvez, também reverter as mudanças de posturas de alguns países outrora do seu lado, caso isso seja possível.
A Casa Branca acusa a China de interferência na política interna desses países, pressionando para inclinar a balança para o seu lado. Isso reflete uma crescente inquietação pela influência cada vez maior da China na região – e, consequentemente, a respeito do status quo no Estreito de Taiwan.
Essa mudança de tendência na ALC a favor da China e se distanciando de Taiwan esteve no epicentro do importante discurso de Mike Pence no Instituto Hudson, no dia 4 de outubro de 2018. Na ocasião, o vice-presidente não só advertiu a China sobre a política de sedução de aliados como também alertou esses países sobre as consequências de tal mudança em suas relações com os Estados Unidos.
Para os países da zona que têm pendências com Washington, será o momento de demonstrar que a relação com a China efetivamente ajuda a tomar decisões próprias, mantendo a equidistância com o poderoso vizinho. Contudo, não se pode ignorar que se trata de um equilíbrio bastante complexo.
Cooperação científica
A China possui uma estação de controle de satélites e missões espaciais na Patagônia argentina. Este dispositivo do Exército chinês iniciou suas operações em março de 2018 e permite o rastreamento de satélites, antes de lançar uma expedição ao lado mais distante da Lua – que está previsto para 2019, e que, dizem, será um marco na exploração espacial, traçando o caminho para a extração de hélio 3, um isótopo que alguns científicos consideram uma fonte potencial e revolucionária de energia limpa.
La instalação da base se associa ao interesse chinês em reunir informação no hemisfério, segundo denunciam fontes estadunidenses, e simbolizaria tanto o poderio crescente do gigante asiático na América Latina como mais uma manifestação da conseguinte atração da região à órbita da China.
Semanas depois de iniciar as operações da estação, os Estados Unidos anunciaram o financiamento de um centro de resposta de emergências em Neuquén, a mesma província onde se encontra a base chinesa. É o primeiro projeto estadunidense deste tipo em toda a Argentina.
A base de Neuquén é, para muitos, o símbolo mais impactante da estratégia chinesa na região. Por um lado, para transformá-la eficaz e silenciosamente em algo que beneficie o país; por outro, para atingir o poder econômico, político e estratégico dos Estados Unidos na zona.
A concessão foi outorgada às autoridades chinesas por 50 anos, e sem necessidade de pagar aluguel. Pode-se imaginar que se trata de uma compensação à implicação da China na estabilização do peso argentino em 2009 e pelos fortes investimentos prometidos para o sistema ferroviário, cujos contratos foram assinados em 2012. No final de 2015, a Argentina conseguiu reabrir a negociação com a China a respeito da base, e o país asiático aceitou que a mesma fosse usada somente para fins civis, nunca militares, um detalhe que não figurava expressamente no primeiro documento.
Sem dúvida, a estação forma parte do novo cenário de competição estratégica com os Estados Unidos. Está em uma posição geográfico excelente, próxima ao Atlântico e de frente para a Antártida, continente onde a China possui uma a que é a maior base científica do mundo. Esta é uma zona de grande valor, devido à abundância de recursos naturais, como minerais e hidrocarbonetos.
Os Estados Unidos e Donald Trump
Na última década, os Estados Unidos têm prestado pouca atenção à América Latina, enquanto a China, com discrição e perseverança, aumentou sua influência com base no comércio, no investimento em infraestrutura e até em laços militares.
Em 2015, quando a China recebeu funcionários de 11 países latino-americanos em um foro de dez dias sobre logística militar, o Pentágono disparou seus alertas. Os chineses organizaram missões navais na costa brasileira em 2013, e na chilena em 2014, visitando diferentes portos da região. Um número cada vez maior número de oficiais de exércitos latino-americanos de distintos níveis é convidado para fazer sua formação na China. Tudo isso vai formando as bases para incrementar a venda de equipamentos militares chineses na região.
O presidente hondurenho Juan Orlando Hernández lamentou recentemente que os compromissos dos Estados Unidos para aumentar o investimento em Honduras, Guatemala e El Salvador tenham diminuído desde a posse do presidente Trump. A partir de 2016, a ajuda exterior estadunidense caiu em mais de um terço. Enquanto isso, a China fortalece seus laços com a América Central.
Trump advertiu os vizinhos sobre se aproximar demais da China, mas sem chegar ao ponto de formular uma política concreta para a região. “A China utiliza a economia para colocar a região em sua órbita”, afirma Washington, que vê com preocupação como essa influência continua avançando, mesmo com a guinada à direita de muitos e importantes governos da região.
Para reagir a esse crescimento da influência chinesa na região, os Estados Unidos declararam este 2018 como “o ano das Américas” para a sua diplomacia, porém, tal declaração acabou não sendo seguida de ações significativas por parte do presidente Trump. Foi o secretário de Defesa Mattis que visitou Brasil, Argentina, Chile e Colômbia. Trump só esteve presente na cúpula do G20, em Buenos Aires.
Em sua turnê latino-americana, Mattis disse que Rússia e China representam uma ameaça para a soberania dos países da região, mas que isso só seria preocupante se os governos locais começarem a perder certo grau de soberania. Disse que, até o momento, a influência chinesa teve impacto zero a nível estratégico, e mostrou especial interesse pelo Brasil, país dos BRICS. O uso da base de lançamentos de Alcântara, no Maranhão, poderia ser uma alternativa à de Neuquén. Uma semana depois da viagem de Mattis, El Salvador rompeu com Taiwan. Uma demonstração palpável de perda de autoridade?
Na América Latina persiste a dicotomia: enquanto uns aceitam a liderança dos Estados Unidos, outros querem reduzir sua dependência. A perda de credibilidade de Trump é claramente perceptível na ALC e não favorece o relançamento das relações bilaterais, apesar da sensibilidade manifestada a respeito da zona.
Trump insultou várias nações da região, as quais descreveu como “países de merda”. Essas gafes não são somente ofensas injustificáveis, também produzem o efeito de reduzir enormemente a eficácia do apelo direcionado à região pelos altos funcionários da diplomacia estadunidense, a propósito das “ambições imperiais” da China, por exemplo. Ademais, podem ter um efeito real, especialmente por causa da bagagem histórica que os Estados Unidos têm no continente, a qual a China é totalmente alheia.
Em seu importante discurso no Instituto Hudson, no dia 4 de outubro de 2018, o vice-presidente Mike Pence utilizou a ALC como exemplo dos planos da China. Fez alusões à crise econômica e humanitária da Venezuela, país que recebe empréstimos de Pequim para poder sobreviver. Também acusou a China de pressionar certos países para que rompam com Taiwan, e atacou a Iniciativa do Cinturão e Rota da Seda (ICR), a qual qualificou como “diplomacia de dívida”, porque (segundo ele) alimentaria uma maior dependência econômica. “O governo chinês pretende se apoderar de portos e ativos na América Latina, como já tem feito em outros países e regiões”, assegurou.
Nesse contexto, o que Trump está fazendo? Agitar as tensões comerciais, reduzir a assistência exterior, multiplicar a retórica anti imigrante… isso também abre as portas à China na região. Por outra parte, o discurso do “America First” tem como objetivo privilegiar as relações bilaterais. Não há propostas regionais. Enquanto Xi acelera os preparativos de sua próxima visita à ALC (a quarta desde 2012), Trump teve sua primeira passagem relâmpago pela região após dois anos de mandato.
Perspectivas
Desde 2015, a China é o principal sócio comercial da América do Sul. Sua ajuda financeira resgatou governos em problemas e empresas estatais vitais para países como Venezuela e Brasil, demostrando sua vontade e capacidade de fazer grandes apostas. Qualquer dirigente da zona diria que é preciso ter pouca visão de futuro para frear as relações com a China, como quer a administração estadunidense.
Após publicar o documento de 2008, os líderes de esquerda da região celebraram a proposta chinesa com o afã de buscar uma maior autonomia a respeito dos Estados Unidos. Ademais, chega o momento crucial da crise financeira. Apesar da queda dos preços do petróleo e outras matérias primas, a China continuou fortalecendo sua relação com a região, a qual se mantém apesar da guinada político à direita em alguns países, nos quais os dirigentes preferem manter as relações com a China no patamar em que herdaram dos governos progressistas.
A China, com uma economia e sociedade em processo de mudança, experimentará um forte aumento na demanda de certos produtos. Isso representará uma oportunidade para as economias da ALC, cujo desafio será o de agregar valor às suas exportações ao gigante asiático. As capacidades patrimoniais das entidades multilaterais que conhecemos para financiar determinados projetos não estão à altura da China, que os supera amplamente. Para a ALC, seria importante diversificar o comércio, incorporar tecnologia, melhorar os fluxos recíprocos de investimento estrangeiro, fortalecer os nexos entre as empresas de um lado e outro, e transcender a dinâmica preferida pela China, de governo a governo.
A sensação de que a China tem cada vez mais atividade relacionadas à ALC tem suporte real. Os números crescem, os acordos são maiores, os projetos mais amplos. A estratégia chinesa na região compreende uma importante expansão do seu comércio, o auxílio financeiro a governos em dificuldades, a construção de enormes projetos de infraestrutura, a formação de laços militares e os acordos que asseguram a quantidade de recursos naturais que o país asiático necessita. Cerca de 13% do petróleo importado pela China provém da ALC, sobretudo da Venezuela e do Brasil.
Os Estados Unidos se esmeram em jogar sombras sobre os possíveis efeitos da presença e influência chinesas na região. Acusada de ser o novo “poder imperial”, a China analisa as críticas e tenta combater o discurso de Washington para demonstrar que entende melhor a ALC que o impulsor da ressuscitada Doutrina Monroe. Pequim elabora cuidadosamente suas políticas, limando arestas, enquanto os Estados Unidos insiste em seu discurso excludente, que é pouco atraente para os governos da região.
Dentro da chamada “estratégia de segurança nacional” dos Estados Unidos, estão os discursos que exageram nas críticas aos esforços chineses em “submeter a região à sua hegemonia”, utilizando mecanismos de todo tipo, inclusive os que colocam em risco os interesses, a economia e os valores estadunidenses. Segundo Washington, a malvada presença chinesa persegue uma única finalidade: atrair a região à sua órbita para debilitar a influência regional e global norte-americana.
Em qualquer caso, teimar no relato de que a influência não liberal da China supõe uma ameaça para as democracias latino-americanas é exagerado. A balança regional hoje parece se inclinar para o lado dos governos liberais, com maior afinidade política com os Estados Unidos, embora os governos progressistas não tenham desaparecido completamente – e se a China os ajuda, talvez se fortaleçam. Para os Estados Unidos, é uma prioridade evitar essa reviravolta, mas para isso deverá escutar atentamente o que a América Latina quer, e se envolver de novo no desenvolvimento e na estabilidade da região. Muitos líderes latino-americanos acreditam que a disputa entre Estados Unidos e China neste momento é conveniente para seus países. Veremos o quanto, nos próximos anos.
Xulio Ríos é diretor do Observatório da Política Chinesa. Artigo publicado originalmente no dia 24 de dezembro de 2018, no site do Observatório da Política Chinesa
*Publicado originalmente em elciudadano.cl | Tradução de Victor Farinelli
Aliás, o fato de que a China se encontre na última etapa do seu processo de modernização gera tensões, tanto internas como externas – estas últimas são observadas mais claramente na disputa com a potência hegemônica, os Estados Unidos, que durante a administração de Donaldo Trump definiu a China como seu principal rival estratégico.
A soma de tensões originada nas relações sino-estadunidenses terá um severo impacto no continente americano. Além dos efeitos da guerra comercial em curso e do futuro incerto, a imposição de uma primeira cláusula anti China, que os Estados Unidos inseriram no acordo econômico com Canadá e México, terá importantes projeções em todo o mundo, incluindo a região latino-americana e caribenha, pois indica qual será o modelo a seguir por Washington a partir de agora. Atualmente, a China – que “não é uma economia de mercado”, segundo a Casa Branca – mantém negociações para chega a acordos de livre comércio com 27 países, alguns dos quais pertencem à região. Nem os Estados Unidos, nem a União Europeia, nem o Japão reconhecem a China como uma “economia de mercado”. Apesar de o gigante asiático praticar a planificação e o mercado – mesmo que sujeito às decisões do Partido Comunista Chinês (PCCh), só são economias de mercado, segundo os países desenvolvidos do Ocidente, aqueles que obedecem ao dogma liberal.
Por outra parte, as diferenças com Taiwan, que têm importante projeção na região centro-americana, também trará um impacto nos anos que virão, devido às ameaças lançadas por Trump aos países que se aproximaram diplomaticamente de Pequim nos últimos tempos. Por enquanto é só um aviso aos navegantes. Se o Partido Democrático Progressista continuar governando em Taipei após as eleições presidenciais e legislativas de 2020, a um ano do primeiro centenário de fundação do PCCh (2021), e persistindo o apoio utilitarista dos Estados Unidos, as tensões políticas e estratégicas seguirão crescendo, afetando inevitavelmente a nossa região, especialmente o Caribe.
O mesmo poderíamos dizer do incremento nos intercâmbios militares latino-americanos com a China, especialmente os de alto nível, em matéria de formação, tecnologia e equipamentos.
Nesse contexto, os países da ALC terão que decidir se essa é ou não uma oportunidade para dar um novo impulso ao seu desenvolvimento, e também para ganhar soberania, optando livremente sobre o seu futuro, sem as condicionantes do passado que hipotecavam suas escolhas, fossem elas corretas ou não. A projeção regional das tensões estratégicas entre as duas principais economias do mundo deverá ser intensa. A ALC viverá bem de perto as consequências de algumas decisões, e provavelmente alguns países se verão forçados a escolher um dos lados.
Por isso, a ALC deve ser igualmente consciente dos riscos de sua relação com a China. A Iniciativa do Cinturão e Rota da Seda (ICR), ligada ao grande projeto da Nova Rota da Seda, encontra aqui uma receptividade que vem em aumento, também pelo próprio interesse da China em equilibrar a pressão em seu entorno geopolítico imediato realizada pelos Estados Unidos. As necessidades de infraestrutura da nossa região e a aposta de Pequim neste domínio sugerem uma convergência de interesses que exige uma racionalização e transparência capazes de submeter a agenda bilateral ao escrutínio público; do contrário, o mal endêmico da corrupção, em suas diversas formas, poderia se agravar, jogando no lixo uma grande oportunidade. A ALC deve priorizar seus próprios interesses, e evitar ser refém das tensões sino-estadunidenses.
Interesses em equilíbrio
É fato constatável que as relações entre China e América Latina continuaram crescendo em importância nos últimos anos. Em primeiro lugar, por suas próprias dinâmicas internas, e pela acelerada transição de uma variável predominantemente comercial a outros aspectos mais plurais e enriquecedores; mas também devido às suas repercussões hemisféricas e globais, e pela política mais assertiva que a China vem aplicando em sua ação exterior nos últimos anos. Ambos os elementos convergem em um cenário de mudanças condicionado igualmente pelos efeitos da alternância política em governos importantes da região.
Esse magma de acusações e tendências, e as reações que isso provoca em diversos atores geopolíticos, começam a gerar desconfianças e percepções negativas sobre a China, antes vista com admiração ou indiferença. O foco agora se abre, de forma que já não atende somente às propostas de negócio consideradas simplesmente atraentes ou “equitativamente benéficas”, segundo o discurso chinês, fazendo com que ambas as partes devam considerar também os efeitos de suas decisões em termos estratégicos, sobretudo com relação aos Estados Unidos e a política de sua atual administração.
A idoneidade e as “intenções ocultas” das propostas, as condições de trabalho e o impacto ambiental são hoje manifestações de cautela, quando não de desgosto, que parecem crescer em alguns países nos quais a China pode ser associada às injustas relações políticas e comerciais da América Latina com outros países poderosos. Este é um dado cada vez mais frequente na região por parte de estudiosos do fenômeno.
Os elogios às “soluções chinesas” são relativizados através do elemento “local”, para estabelecer a conveniência de uma relação na qual o poder de negociação é reconhecido por todos como assimétrico, e por isso os governos e as sociedades da América Latina pedem maior transparência e aceitação das leis nacionais. Veja-se, por exemplo, o informe emitido pelas organizações de cinco países latino-americanos a propósito do impacto ambiental dos investimentos chineses.
Desde o XIX Congresso do PCCh (2017), a estratégia do governo chinês aponta a propiciar um maior impulso às suas relações internacionais, o que foi precedido, em termos práticos e discursivo, por um novo documento sobre Políticas para a Região da ALC (2016), que complementa o anterior (2008). Seriam cinco os pilares que deixam claro a crescente importância dos vínculos entre ambas as partes: 1) a publicação do primeiro documento sobre Política para a Região da ALC, em 2008; 2) a visita do primeiro ministro Wen Jiabao à Cepal (Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe), em 2012, na qual anunciou uma nova etapa nas relações da China com a América Latina; 3) o marco de cooperação 2015-2019 proposto por Xi Jinping em 2014, durante a primeira cúpula de líderes da China e da ALC, realizada no Brasil; 4) o Plano de Cooperação 2015-2019, adotado em 2015, durante a primeira Reunião Ministerial do Foro China-CELAC (Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos), celebrada em Pequim; 5) a turnê oficial do primeiro-ministro Li Keqiang em 2015, na qual passou por países como Brasil, Chile, Colômbia e Peru, além da sede da Cepal, em Santiago, onde afirmou que apesar da desaceleração do crescimento econômico da China e da ALC, a contribuição do seu país com a região cresceria nos próximos anos. O novo documento sobre a política chinesa para a ALC, de 2016, sintetiza essa trajetória e agrega novidades à relação.
Em janeiro de 2018, realizou-se a segunda reunião ministerial do Foro China-CELAC, que acrescentou um dado novo e relevante, a “extensão natural” à região da Iniciativa do Cinturão e Rota (ICR), não contemplada inicialmente – ao menos de forma pública. Uma declaração especial deste foro estabeleceu a ICR como a palavra de ordem na nova etapa das relações bilaterais. Aliás, a China já assinou um memorando de entendimento a respeito com uma dezena de países da região, como acontecia antes com o estabelecimento de associações estratégicas, para criar um “círculo de amigos” mais próximos da China na zona. Entre eles estão: Bolívia, Antígua e Barbuda, Trinidad e Tobago, Guiana, Equador, Costa Rica e Panamá, entre outros.
No marco da Associação de Cooperação Integral China-ALC, Pequim agora fixa como prioridades a cristalização de uma relação baseada na confiança política, a construção conjunta da ICR incluindo a região ao multilaterialismo e à defesa do livre comércio; a diversificação e o fomento dos intercâmbios comerciais. Esses são, hoje em dia, os eixos determinantes da relação.
O propósito de incorporar a ALC à estratégia global da China encontra na região uma posição de certa afinidade que Pequim tem mimado tanto no marco bilateral como através da incorporação progressiva aos foros regionais nos que participa.
Por outra parte, embora a China tenha sua própria estratégia de desenvolvimento, também reitera que pretende articulá-la com os demais países. O presidente argentino Mauricio Macri, por exemplo, apesar da relação ambivalente que mantém com a China, propôs que a Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana fosse acoplada à ICR. A China aceitou a proposta. Veremos até onde isso é possível. Em Santiago do Chile, no plano de ação 2019-2021 acordado com a CELAC, se planteou uma linha transoceânica de transporte que seria articulada com a ICR. Tudo isso em um contexto de ativa reclamação por um papel de destaque sobressalente para a China na industrialização da região, uma espécie de segunda pista da ICR.
Para muitos líderes latino-americanos, a ICR representa uma oportunidade para desenvolver a infraestrutura da região, incrementar o comércio e atrair investidores, embora isso não signifique necessariamente a eliminação dos desequilíbrios estruturais das relações econômicas com a China de uma forma imediata. Nesse balanço, com tantos aspectos positivos, também devemos incluir a virtualidade do esquema centro-periferia, as assimetrias mútuas, a concentração comercial em poucos produtos e a dependência financeira que marca a relação da China com alguns países da região, fatos longamente constatados por ambas as partes e por terceiros com interesses na zona.
Em qualquer caso, a China, por interesse próprio, pretende favorecer a infraestrutura viária, ferroviária e comunicacional, atendendo a demanda de financiamento e assistência técnica para os projetos relacionados com a região. Os interesses da China neste sentido competem com os de outros atores geopolíticos, como a União Europeia e os Estados Unidos, que vão perdendo posicionamento estratégico, assim como acontece com alguns países da região em relação às grandes potências.
No âmbito político-estratégico, em tempos de Xi Jinping a relação da China com a região está enfocada na construção de um “destino comum e compartilhado”, algo que não será de todo fácil, tendo em conta que, com a independência dos vínculos comerciais, os laços culturais com outras potências são muito mais poderosos e de longo prazo do que a oferta econômica e financeira chinesa poderia supor.
Esse comprometimento com civilizações que possuem valores distintos se completa com ideias contraditórias a propósito do sistema político. E não podemos ignorar que, até agora, o tom das relações se sustenta em uma reiteração das dinâmicas centro-periferia já citadas, com o incremento da dependência da ALC a respeito da China, um esquema que os países da região teriam interesse em modificar. Por enquanto, não é um impedimento para o desenvolvimento de vínculos, mas todos esperam que o compromisso com sua superação se torne realidade de forma progressiva no marco de uma cooperação Sul-Sul não sempre admitida pacificamente por todos. A China é um país do Sul? Os chineses insistem nessa retórica, exaltando as constantes históricas que unem o país à região, mas há uma corrente de pensamento, na América Latina e fora dela, cada vez mais influente, que nega essa ideia abertamente, por se tratar da segunda maior economia do mundo, e tendo em vista a sua realidade atual e expectativas.
Em suma, é importante constatar a existência de uma massa de interesses importante entre a China e a ALC (habitualmente referidos à complementariedade geral de ambas as economias), apesar de não está claro que isso seja suficiente para cimentar uma aproximação global entre ambas as partes, tal como os chineses sugerem nesta fase. Ou seja, a China pretende que a definição desses interesses e a construção de uma relação mais estreita produzam uma aliança transcivilizacional sobre essa base, deixando de lado as contradições. Por outra parte, em razão das mudanças na estratégia exterior dos Estados Unidos, e talvez da União Europeia também, a aproximação da China à ALC pode trazer consigo problemas importantes na relação com outros países relevantes e com influência substantiva na região, o que desenharia, no futuro, um mapa de tensões nada desprezíveis.
Na falta de uma evolução maior, a disparidade dos interesses políticos, comerciais, financeiros e culturais dos países da ALC em suas relações com a China não parece, hoje em dia, ser suficiente para eclipsar as relações que estes mantêm com os Estados Unidos ou a União Europeia. Por enquanto, a música soa bem, mas as muitas promessas que soam no ambiente terão que ser concretizadas no futuro. Enquanto esse caldo de cultivo não se torna mais denso, a expectativa de uma relação mais estreita fica suspensa, e é provável que a ALC se movimente em tal sentido, extremando sua cautela em paralelo às advertências feitas por outros países, em especial os Estados Unidos.
A dinâmica comercial
Quando a China adoptou a política de reforma e apertura, em 1978, seu comércio bilateral com a América Latina e o Caribe (ALC) era de somente 736 milhões de dólares. Hoje, o país é o primeiro ou o segundo sócio comercial da maioria dos países da região. No ano de 2017, o comércio bilateral entre nossos países e o gigante asiático foi de 257,8 bilhões de dólares, com as exportações à China ficando em 130,8 bilhões e as importações provenientes da China sendo os outros 127 bilhões. Segundo Pequim, seu superávit foi de 4 bilhões, muito longe dos 67 bilhões afirmados pelos Estados Unidos.
O presidente chinês Xi Jinping prometeu impulsar as importações, anunciando planos para adquirir bens e serviços por mais de 10 trilhões de dólares nos próximos cinco anos. Isso representa uma grande oportunidade para as empresas exportadoras latino-americanas.
Nos últimos anos, a China tem alterado a dinâmica comercial da ALC. O comércio bilateral, graças à disparada dos preços das matérias primas, provocada grande demanda, foi o principal fato de crescimento da região em tempos recentes. A partir de 2014, a economia dos países em desenvolvimento se esfriou e o valor do intercâmbio entre a América Latina e a China se reduziu durante três anos consecutivos. Não obstante, em 2017, o valor das exportações latino-americanas voltou a crescer com intensidade, chegando a um crescimento de 25% e se aproximando do máximo histórico de 2013, segundo a Cepal. Efetivamente, este também foi o ano em que as importações provenientes da China aumentaram em 30%.
O comércio com a China é muito importante para a ALC. É um fato inegável. A relação mostrou um grande dinamismo, sobretudo no período entre os anos de 2009 e 2011. Entretanto, se observamos o lapso entre 2011 e 2013 veremos uma redução dos ritmos de crescimento. O déficit comercial da região com a China cresceu ao longo destas duas últimas décadas, embora a situação nas sub-regiões seja diferente: o México, a América Central e o Caribe são os principais responsáveis pelo déficit comercial, enquanto a América do Sul mostra uma balança bastante equilibrada, basicamente pelos superávits de Chile, Brasil e Venezuela.
Qualitativamente, as relações sofrem com os desequilíbrios: saldo deficitário, exportações ligadas a produtos primários, importações baseadas em produtos manufaturados de baixa e média intensidade tecnológica, para citar alguns dos problemas. O comércio entre as duas partes é claramente interindustrial e a cesta exportadora da ALC à China é muito menos sofisticada que a exportada ao resto do mundo. O intercâmbio com a China continua sendo basicamente de matérias primas por manufaturas.
Essa combinação de considerável presença de produtos primários e poucas empresas exportadoras, em comparação com outros mercados, evidencia que a composição do comércio pode levar a uma desindustrialização da América Latina. Isso se deve ao fato de que as exportações estão levando a uma reprimarização da economia, e também porque a competitividade das manufaturas importadas da China coloca em risco a produção industrial local.
Segundo a Cepal, cerca de 10% das exportações de bens da região em 2017 teve como destino a China, enquanto que dali procedia 18% das importações. Se mantida essa tendência, a China em breve superará a União Europeia como o segundo principal comprador de produtos latino-americanos, atrás dos Estados Unidos, que em 2010 já havia cedido o primeiro lugar como o principal exportador à ALC.
Se supõe que os produtos agropecuários da região seriam, aproximadamente, uma terceira parte dos alimentos importados pela China. Nos últimos dez anos, as exportações agroalimentares da ALC à China aumentaram em 13%, tendência que se explica pelo aumento dos embarques do Cone Sul à China. A ALC possui mais de um quarto das terras cultiváveis e um terço dos recursos de água doce do mundo. Também é a região com maior potencial para incorporar novas terras à produção agrícola. A revolução dos hábitos de consumo da população chinesa mostra um claro potencial neste âmbito.
O principal problema é que o intercâmbio comercial da América Latina com a China ainda é consideravelmente deficitário. Os únicos países que apresentam superávit comercial são Brasil, Chile, Venezuela e Peru, graças à exportação de matérias primas que, no conjunto da região, representam 26% das importações agropecuárias chinesas.
Investimentos e empréstimos
Em 2016, os investimentos estrangeiros na América Latina caíram sensivelmente, e no mesmo ano a China se tornou o segundo maior país investidor, depois dos Estados Unidos. No ano seguinte, o país asiático já representava cerca de 15% dos investimentos estrangeiros totais na região. As aquisições chinesas se limitam a alguns poucos setores: essencialmente, energia e mineração. Esse dado demonstra que, por enquanto, a China centra sua estratégia na região nos recursos naturais e no abastecimento do mercado energético. Em tal sentido, Brasil, Peru e Argentina concentram mais de 80% dos investimentos chineses desde 2005.
Segundo dados da Cepal, os principais receptores de financiamento foram Venezuela, Brasil, Equador e Argentina, todos eles países com importantes jazidas de hidrocarbonetos. A maior parte dos empréstimos foram para desenvolver infraestrutura, extração de hidrocarbonetos e distribuição e geração de energia.
Em total, na última década, os investimentos chineses na região aumentaram em 25 bilhões de dólares, alcançando um total de 241 bilhões. Segundo o anunciado pelo presidente Xi, serão acrescentados nos próximos anos outros 250 bilhões. A respeito dos investimentos diretos na região, as taxas de crescimento chinesas superam com folga as da União Europeia e dos Estados Unidos.
A China tornou o principal banqueiro da ALC e os empréstimos chineses representam a salvação para países com baixa qualificação de crédito – Venezuela, Argentina e Equador, por exemplo. Ademais, não trazem consigo condições políticas, como as que costumam estabelecer o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial, que associam suas ajudas à aplicação de programas de austeridade e ajustes fortemente rejeitados pela população. A China, por sua vez, desembolsa grandes somas e garante um trâmite rápido, além da possibilidade de amortização a longo prazo. Entre as compensações, é preciso dizer, exigem a compra de equipamentos e o emprego de pessoal chinês, ambos fatores de tensão. De qualquer forma, Pequim também aceita a modalidade de atrelar a concessão do crédito ao fornecimento de produtos básicos (principalmente petróleo e minérios), o que ajuda a mitigar os riscos.
Um primeiro balanço
Quatro fatores explicam o interesse da China pela região da América Latina e do Caribe: o acesso a matérias primas, o acesso a mercados para exportar seus produtos, o avanço no reconhecimento do princípio de uma só China e o estabelecimento de uma aliança estratégica com os países da ALC para conseguir seu apoio em foros multilaterais.
Pequim enfatiza que os países da ALC são sócios “naturais” de cooperação, atendendo a complementariedade de suas economias e o carácter igualitário de suas relações, marcadas pelo respeito às escolhas soberanas do sistema político e da via de desenvolvimento.
O comércio anual entre ambas as partes se mantém estável, por cima dos 200 bilhões de dólares. Seu valor em 2017 ficou ligeiramente abaixo do máximo histórico de 268 bilhões (registrado em 2013). A China espera superar os Estados Unidos como maior economia do mundo até 2030, o que significa se tornar também o primeiro sócio comercial da região. Segundo a Cepal, na primeira reunião do Plano de Cooperação CELAC-China para o período entre 2015 e 2019, as partes expressaram a intenção de duplicar o intercâmbio comercial para o ano de 2025. Assim, a carga de investimentos chineses diretos na região superaria os 200 bilhões de dólares. Já existem mais de 2 mil empresas chinesas operando na zona. Essa dinâmica agrega uma sólida energia à relação, que poderia se aperfeiçoar se a China efetivamente se envolve de forma destacada no processo de industrialização continental.
Além disso, a melhora das conexões terrestre e marítima entre a China e a ALC se baseia em uma premissa essencial, que pode facilitar a consolidação de um grande mercado aberto. Logo, para garantir a autonomia econômica da região, é indispensável que a China participe dos planos de desenvolvimento industrial que visem concretizar uma via específica, baseada na inovação. Somente a China dispõe hoje da vontade política e dos meios necessários para superar o gargalo regional da falta de indústrias competitivas.
Mesmo antes da chegada de Donald Trump ao poder, a China enfatizou que a região tem uma importância estratégica para o seu desenvolvimento, e que seu compromisso para com ela é de longo prazo. Em consequência, Pequim passou a adotar toda uma estratégia bastante coerente que aponta a esse rumo. Por outro lado, na América Latina não existe uma estratégia regional para a relação com a China. Do lado chinês, há uma ação planificada, sem improvisação por parte do Estado e do PCCh. Nesse marco, sua ação denota que não toda a região da ALC tem a mesma importância, depende dos interesses envolvidos.
Do ponto de vista político (com fortes implicações econômicas), o problema mais sensível é a Venezuela. Recentemente, Caracas decidiu fixar o preço de suas reservas de petróleo em yuanes, e não em dólares, o que foi interpretado como uma medida desesperada devido à situação de asfixia que o país vive. Embora isso ilustre a crescente influência da China e seu potencial para desafiar os Estados Unidos de uma forma diferente ao foco tradicional, as dificuldades econômicas e políticas que ameaçam o país sul-americano são objeto de preocupação para Pequim. A visita de Nicolás Maduro à China, em setembro de 2018 resultou em uma mudança de atitude, visando garantir o bom destino dos empréstimos que iriam parar diretamente nos cofres de determinadas empresas. Ainda assim, cresce a preocupação pelo efeito das medidas de represália dos Estados Unidos sobre as empresas chinesas estabelecidas na Venezuela, ou que colaboram na sustentação do governo de Maduro.
A China não mostra interesse em exportar seu próprio modelo político, econômico ou social. Isso “tranquiliza” alguns líderes regionais, mesmo sabendo que existe a intenção chinesa de se estabelecer como a potência alternativa do sistema internacional. As relações com a China ajudam os países a terem uma nova opção de impulso a modelos nacionais de desenvolvimento, e também para assentar uma ordem mundial multipolar.
O problema de Taiwan
Um total de 176 países reconhecem o princípio de uma só China. Dos 17 que reconhecem Taiwan como país, nove estão na região da América Latina, dos quais um deles faz parte da América do Sul (Paraguai). Devido às tensões existentes entre Pequim e Taipei, a pressão sobre os aliados deste último na ALC passa a ter uma maior importância.
O último caso de mudança de parecer foi o de El Salvador. O governo chinês prometeu fazer do país o novo centro de distribuição dos seus produtos chinos para toda a região. O projeto incluiria um porto capaz de receber um milhão de containers todos os anos, quatro parques temáticos e quatro centros relacionados com a economia. A transformação se daria em uma faixa litoral de quase 3 mil quilômetros quadrados, o equivalente a 12% do território do país. Os direitos de exploração outorgados por El Salvador à China durariam um século. Ao mesmo tempo, a China contempla a construção de um porto em Honduras (que reconhece Taiwan), na costa atlântica, conectado ao porto salvadorenho através de uma ferrovia, criando assim um canal seco entre os dois oceanos. Ademais, 80% dos empregos gerados por esse projeto seriam para cidadãos dos dois países.
O impacto dessas iniciativas na zona pode ser imaginado. Honduras, Guatemala, Nicarágua e outros países poderiam dar o passo de abandonar o apoio a Taiwan. Não obstante, a reação hostil dos Estados Unidos – sem precedentes, pois até agora havia permanecido basicamente indiferente às mudanças, nessa relação – sugere advertências sobre as consequências no trato com Washington. A Casa Branca chamou a consultas os seus embaixadores na República Dominicana, no Panamá e em El Salvador, para evitar que se produza mais “deserções”, o que agravaria o isolamento diplomático de Taiwan, e principalmente, significaria um aumento da influência chinesa na região. Talvez, também reverter as mudanças de posturas de alguns países outrora do seu lado, caso isso seja possível.
A Casa Branca acusa a China de interferência na política interna desses países, pressionando para inclinar a balança para o seu lado. Isso reflete uma crescente inquietação pela influência cada vez maior da China na região – e, consequentemente, a respeito do status quo no Estreito de Taiwan.
Essa mudança de tendência na ALC a favor da China e se distanciando de Taiwan esteve no epicentro do importante discurso de Mike Pence no Instituto Hudson, no dia 4 de outubro de 2018. Na ocasião, o vice-presidente não só advertiu a China sobre a política de sedução de aliados como também alertou esses países sobre as consequências de tal mudança em suas relações com os Estados Unidos.
Para os países da zona que têm pendências com Washington, será o momento de demonstrar que a relação com a China efetivamente ajuda a tomar decisões próprias, mantendo a equidistância com o poderoso vizinho. Contudo, não se pode ignorar que se trata de um equilíbrio bastante complexo.
Cooperação científica
A China possui uma estação de controle de satélites e missões espaciais na Patagônia argentina. Este dispositivo do Exército chinês iniciou suas operações em março de 2018 e permite o rastreamento de satélites, antes de lançar uma expedição ao lado mais distante da Lua – que está previsto para 2019, e que, dizem, será um marco na exploração espacial, traçando o caminho para a extração de hélio 3, um isótopo que alguns científicos consideram uma fonte potencial e revolucionária de energia limpa.
La instalação da base se associa ao interesse chinês em reunir informação no hemisfério, segundo denunciam fontes estadunidenses, e simbolizaria tanto o poderio crescente do gigante asiático na América Latina como mais uma manifestação da conseguinte atração da região à órbita da China.
Semanas depois de iniciar as operações da estação, os Estados Unidos anunciaram o financiamento de um centro de resposta de emergências em Neuquén, a mesma província onde se encontra a base chinesa. É o primeiro projeto estadunidense deste tipo em toda a Argentina.
A base de Neuquén é, para muitos, o símbolo mais impactante da estratégia chinesa na região. Por um lado, para transformá-la eficaz e silenciosamente em algo que beneficie o país; por outro, para atingir o poder econômico, político e estratégico dos Estados Unidos na zona.
A concessão foi outorgada às autoridades chinesas por 50 anos, e sem necessidade de pagar aluguel. Pode-se imaginar que se trata de uma compensação à implicação da China na estabilização do peso argentino em 2009 e pelos fortes investimentos prometidos para o sistema ferroviário, cujos contratos foram assinados em 2012. No final de 2015, a Argentina conseguiu reabrir a negociação com a China a respeito da base, e o país asiático aceitou que a mesma fosse usada somente para fins civis, nunca militares, um detalhe que não figurava expressamente no primeiro documento.
Sem dúvida, a estação forma parte do novo cenário de competição estratégica com os Estados Unidos. Está em uma posição geográfico excelente, próxima ao Atlântico e de frente para a Antártida, continente onde a China possui uma a que é a maior base científica do mundo. Esta é uma zona de grande valor, devido à abundância de recursos naturais, como minerais e hidrocarbonetos.
Os Estados Unidos e Donald Trump
Na última década, os Estados Unidos têm prestado pouca atenção à América Latina, enquanto a China, com discrição e perseverança, aumentou sua influência com base no comércio, no investimento em infraestrutura e até em laços militares.
Em 2015, quando a China recebeu funcionários de 11 países latino-americanos em um foro de dez dias sobre logística militar, o Pentágono disparou seus alertas. Os chineses organizaram missões navais na costa brasileira em 2013, e na chilena em 2014, visitando diferentes portos da região. Um número cada vez maior número de oficiais de exércitos latino-americanos de distintos níveis é convidado para fazer sua formação na China. Tudo isso vai formando as bases para incrementar a venda de equipamentos militares chineses na região.
O presidente hondurenho Juan Orlando Hernández lamentou recentemente que os compromissos dos Estados Unidos para aumentar o investimento em Honduras, Guatemala e El Salvador tenham diminuído desde a posse do presidente Trump. A partir de 2016, a ajuda exterior estadunidense caiu em mais de um terço. Enquanto isso, a China fortalece seus laços com a América Central.
Trump advertiu os vizinhos sobre se aproximar demais da China, mas sem chegar ao ponto de formular uma política concreta para a região. “A China utiliza a economia para colocar a região em sua órbita”, afirma Washington, que vê com preocupação como essa influência continua avançando, mesmo com a guinada à direita de muitos e importantes governos da região.
Para reagir a esse crescimento da influência chinesa na região, os Estados Unidos declararam este 2018 como “o ano das Américas” para a sua diplomacia, porém, tal declaração acabou não sendo seguida de ações significativas por parte do presidente Trump. Foi o secretário de Defesa Mattis que visitou Brasil, Argentina, Chile e Colômbia. Trump só esteve presente na cúpula do G20, em Buenos Aires.
Em sua turnê latino-americana, Mattis disse que Rússia e China representam uma ameaça para a soberania dos países da região, mas que isso só seria preocupante se os governos locais começarem a perder certo grau de soberania. Disse que, até o momento, a influência chinesa teve impacto zero a nível estratégico, e mostrou especial interesse pelo Brasil, país dos BRICS. O uso da base de lançamentos de Alcântara, no Maranhão, poderia ser uma alternativa à de Neuquén. Uma semana depois da viagem de Mattis, El Salvador rompeu com Taiwan. Uma demonstração palpável de perda de autoridade?
Na América Latina persiste a dicotomia: enquanto uns aceitam a liderança dos Estados Unidos, outros querem reduzir sua dependência. A perda de credibilidade de Trump é claramente perceptível na ALC e não favorece o relançamento das relações bilaterais, apesar da sensibilidade manifestada a respeito da zona.
Trump insultou várias nações da região, as quais descreveu como “países de merda”. Essas gafes não são somente ofensas injustificáveis, também produzem o efeito de reduzir enormemente a eficácia do apelo direcionado à região pelos altos funcionários da diplomacia estadunidense, a propósito das “ambições imperiais” da China, por exemplo. Ademais, podem ter um efeito real, especialmente por causa da bagagem histórica que os Estados Unidos têm no continente, a qual a China é totalmente alheia.
Em seu importante discurso no Instituto Hudson, no dia 4 de outubro de 2018, o vice-presidente Mike Pence utilizou a ALC como exemplo dos planos da China. Fez alusões à crise econômica e humanitária da Venezuela, país que recebe empréstimos de Pequim para poder sobreviver. Também acusou a China de pressionar certos países para que rompam com Taiwan, e atacou a Iniciativa do Cinturão e Rota da Seda (ICR), a qual qualificou como “diplomacia de dívida”, porque (segundo ele) alimentaria uma maior dependência econômica. “O governo chinês pretende se apoderar de portos e ativos na América Latina, como já tem feito em outros países e regiões”, assegurou.
Nesse contexto, o que Trump está fazendo? Agitar as tensões comerciais, reduzir a assistência exterior, multiplicar a retórica anti imigrante… isso também abre as portas à China na região. Por outra parte, o discurso do “America First” tem como objetivo privilegiar as relações bilaterais. Não há propostas regionais. Enquanto Xi acelera os preparativos de sua próxima visita à ALC (a quarta desde 2012), Trump teve sua primeira passagem relâmpago pela região após dois anos de mandato.
Perspectivas
Desde 2015, a China é o principal sócio comercial da América do Sul. Sua ajuda financeira resgatou governos em problemas e empresas estatais vitais para países como Venezuela e Brasil, demostrando sua vontade e capacidade de fazer grandes apostas. Qualquer dirigente da zona diria que é preciso ter pouca visão de futuro para frear as relações com a China, como quer a administração estadunidense.
Após publicar o documento de 2008, os líderes de esquerda da região celebraram a proposta chinesa com o afã de buscar uma maior autonomia a respeito dos Estados Unidos. Ademais, chega o momento crucial da crise financeira. Apesar da queda dos preços do petróleo e outras matérias primas, a China continuou fortalecendo sua relação com a região, a qual se mantém apesar da guinada político à direita em alguns países, nos quais os dirigentes preferem manter as relações com a China no patamar em que herdaram dos governos progressistas.
A China, com uma economia e sociedade em processo de mudança, experimentará um forte aumento na demanda de certos produtos. Isso representará uma oportunidade para as economias da ALC, cujo desafio será o de agregar valor às suas exportações ao gigante asiático. As capacidades patrimoniais das entidades multilaterais que conhecemos para financiar determinados projetos não estão à altura da China, que os supera amplamente. Para a ALC, seria importante diversificar o comércio, incorporar tecnologia, melhorar os fluxos recíprocos de investimento estrangeiro, fortalecer os nexos entre as empresas de um lado e outro, e transcender a dinâmica preferida pela China, de governo a governo.
A sensação de que a China tem cada vez mais atividade relacionadas à ALC tem suporte real. Os números crescem, os acordos são maiores, os projetos mais amplos. A estratégia chinesa na região compreende uma importante expansão do seu comércio, o auxílio financeiro a governos em dificuldades, a construção de enormes projetos de infraestrutura, a formação de laços militares e os acordos que asseguram a quantidade de recursos naturais que o país asiático necessita. Cerca de 13% do petróleo importado pela China provém da ALC, sobretudo da Venezuela e do Brasil.
Os Estados Unidos se esmeram em jogar sombras sobre os possíveis efeitos da presença e influência chinesas na região. Acusada de ser o novo “poder imperial”, a China analisa as críticas e tenta combater o discurso de Washington para demonstrar que entende melhor a ALC que o impulsor da ressuscitada Doutrina Monroe. Pequim elabora cuidadosamente suas políticas, limando arestas, enquanto os Estados Unidos insiste em seu discurso excludente, que é pouco atraente para os governos da região.
Dentro da chamada “estratégia de segurança nacional” dos Estados Unidos, estão os discursos que exageram nas críticas aos esforços chineses em “submeter a região à sua hegemonia”, utilizando mecanismos de todo tipo, inclusive os que colocam em risco os interesses, a economia e os valores estadunidenses. Segundo Washington, a malvada presença chinesa persegue uma única finalidade: atrair a região à sua órbita para debilitar a influência regional e global norte-americana.
Em qualquer caso, teimar no relato de que a influência não liberal da China supõe uma ameaça para as democracias latino-americanas é exagerado. A balança regional hoje parece se inclinar para o lado dos governos liberais, com maior afinidade política com os Estados Unidos, embora os governos progressistas não tenham desaparecido completamente – e se a China os ajuda, talvez se fortaleçam. Para os Estados Unidos, é uma prioridade evitar essa reviravolta, mas para isso deverá escutar atentamente o que a América Latina quer, e se envolver de novo no desenvolvimento e na estabilidade da região. Muitos líderes latino-americanos acreditam que a disputa entre Estados Unidos e China neste momento é conveniente para seus países. Veremos o quanto, nos próximos anos.
Xulio Ríos é diretor do Observatório da Política Chinesa. Artigo publicado originalmente no dia 24 de dezembro de 2018, no site do Observatório da Política Chinesa
*Publicado originalmente em elciudadano.cl | Tradução de Victor Farinelli
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